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行政复议典型案例一

申请人对被申请人作出的《某市劳动和社会保障局工伤认定通知书》不服,向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为,自己乘车返回市区途中发生交通事故,应当认定为工伤。原因是自己在乡镇上班,但在市区居住,逢节假日返回市区。2009年5月27日-29日,乡人民政府原安排申请人补休,但因临时有事,又安排申请人27日加班。申请人加班后,时间已晚,已无车辆乘坐返回市区,故于28日乘车返回市区,途中发生交通事故。申请人认为因自己在乡镇只有临时住所,于28日返回市区是27日加班太晚导致的,28日应属于下班时间,此次交通事故应当认定为工伤。

被申请人认为,申请人返回市区的途中不能认定为下班途中,首先,申请人的工作于5月27日已经结束,28日不能算作工作的延续状态;其次,下班是由单位至长期住所的路径,而申请人长期住所应当是在乡镇的临时住所,而不是市区的住所。综上所述,因申请人的行为不在合理的下班时间,不符合《工伤保险条例》的规定,不予认定为工伤。

行政复议机关认为,下班回家应当是长期性的、规律性的行为,申请人与丈夫分居两地,节假日都返回市区,已经形成规律,故节假日时申请人在市区的住所也应看作其长期性住所。申请人于28日乘车返回市区,确因27日加班太晚导致,所以,应将28日认定为工作时间的延续状态。因此,申请人于28日乘车返回市区的行为应属于下班回家的特殊情形,应当认定为属于下班途中。被申请人在工伤认定通知书中称申请人不在合理的下班时间内,没有法律法规依据。

行政复议机关与申请人和被申请人交流协调后,市劳动和社会保障局主动撤销了该工伤认定,另行认定,申请人也因此撤回了行政复议申请,该案以终止审理方式结案。

工伤保险条例规定在上下班途中因机动车交通事故造成伤害的视为工伤,但没有明确何为“上下班途中”,各地劳动和社会保障部门只能自行制定标准。本案中,被申请人称下班途中是由单位至长期住所的路径,该观点本身不错误,但随着社会的发展,现在长期住所和下班路径的内涵和外延都变得更加复杂多样,例如,有的人在一个城市有几个长期住所,有的人上下班时须绕道接送孩子上学,有的人夫妻分居两地,只能周末相聚等等。因此,我们认为不能简单地仅将单位到长期住所的路径看作下班途中,而应结合复杂的实际情况,综合考虑,特别是要以单位到住所的行为是否是长期性的、规律性的行为作为标准来分析。本案中,申请人与丈夫分居两地,逢节假日返回市区住所居住,这是持续了很长时间的具有规律性的行为。因此,在认定申请人的长期住所时需要具体情况具体分析,即逢节假日时,应将申请人在市区的住所认定为节假日时的长期住所,而下班路径也相应的延伸至市区住所。所以,申请人在节假日由单位至市区住所的路径属于下班途中。

双方争议的另一个焦点在于5月28日能不能算作工作时间和状态的延续。我们认为,既然将市区的住所认定为申请人节假日时的长期住所,相应的路径也应延伸至市区住所,5月27日申请人无法返回市区住所,是因加班太晚无车乘坐的客观原因导致的,并非由申请人的主观意愿决定。因此,从公平合理的原则考虑,应将28日看作工作时间和状态的延续,将申请人的行为看作属于下班时间。

工作时间的含义是很复杂的,不同的行业有不同的工作时间规定,同时也有加班、值班等特殊情形,因此,法律法规没有规定什么是合理的下班时间,也没有规定什么是不合理的下班时间,由劳动和社会保障部门根据不同情形来分析。被申请人在工伤认定通知书中以“不在合理的下班时间”为由作出不予认定工伤的决定,属于于法无据。

近年来,我市涉及工伤认定的行政复议案件急剧增多,其中近三分之一是对上下班途中的认定产生争议,主要原因就在于我国没有对上下班途中作出明确的规定,也没有相应的划分标准,导致各地劳动和社会保障部门的标准不一,也导致了类似案件的决定权很大程度上掌握在办案人员手里,赋予了办案人员过大的自由裁量权。虽然新工伤保险条例于今年修改出台,但同样没有对上下班途中作出界定,因此,为避免类似情形,建议对工伤认定相关问题作进一步完善明确。

本案中,工伤认定的基层办案人员至少存在两个问题:一是在工伤认定通知书以“不在合理的下班时间”为由作出不予认定工伤的决定,这是很严重的适用法律错误;二是没有充分理解《工伤保险条例》的精神和宗旨,《工伤保险条例》是赋予和保障公民的合法权益的,属于授益性的法律法规,不是禁止性的法律法规,因此,根据其作出的工伤认定标准应当宜宽不宜窄,即不能在没有法律依据的情形下擅自限制公民的合法权益。在我们所接触的行政复议案件中,至少有四分之一的案件是由于基层执法人员答复申请人时态度冷硬、措辞不当、用词不准等随意执法的行为导致申请人不依不饶、执意申请复议的,甚至极个别的案子由于基层执法人员的法律素质不高、态度不认真负责导致执法程序或决定书出现严重错误而被复议撤销。综上所述,我们的基层办案队伍需要进一步提高法律素质,充分理解法律的精神,加强理解和适用法律的能力。

目前,行政复议法规定的结案方式很简单,即维持、撤销、终止三种结案方式,但在实际操作中,这三种结案方式并不适应全部的案件情形,应当增加行政复议结案方式。例如作出具体行政行为的行政主管部门已经认识到自身的错误,愿意积极去改正,行政复议机关可以经协调后发回行政主管部门重新作出新的决定,或者从行政效率原则考虑,由行政复议机关直接更改行政主管部门作出的具体行政行为。本案中,我们从化解社会矛盾的角度出发,积极采取和解的方式解决复议争端,在与申请人和被申请人充分协调后,被申请人取得申请人的理解和谅可,主动撤销该工伤认定,申请人也主动撤回行政复议申请,双方达成和解,取得了良好的社会效应。

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