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房屋拆迁补偿:村民是否可以对省政府作出的征地批复申请行政复议?

复议申请虽然只是征收维权中的一个步骤、方式,但整个征收维权确是通过这样的一个又一个法律程序的提起所环环相扣产生作用的。故此,任何一个救济渠道都不应被轻易堵死或放弃,救济渠道越宽广、稳定,则被征地农民获取公平、合理补偿安置的机会就越大

委托人冯某在山西省吕梁市方山县大武镇合法拥有房屋及承包地,现上述房屋及土地被纳入征收范围。北京在明律师事务所的周涛、孟登高律师接受委托后,指导委托人向方山县国土资源局申请公开国务院或山西省政府针对涉案土地征收所作出的征地批复文件。经县国土局的信息公开答复得知,委托人的房屋所占土地由山西省人民政府以“晋政地字〔2013〕227号”文批准征收为国有土地;委托人的承包地所占土地由山西省人民政府以“晋政地字〔2011〕461号”文批准征收为国有土地。针对这两份征地批复,委托人向山西省人民政府申请行政复议。山西省人民政府根据《行政复议法》第三十条第二款:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”,认为上述征地批复属于行政机关的最终裁决,决定不予受理委托人的复议申请。

针对上述征地批复,行政救济途径遇到了阻碍,在明律师遂指导委托人寻求司法救济。委托人针对不予受理复议申请以省政府为被告向山西省高级人民法院提起行政诉讼,该院裁定指令太原市中级人民法院审理本案。太原中院根据《行政复议法》第三十条第二款的规定,认为本案所涉461号、227号建设用地批复是山西省人民政府所作的征收土地决定,属于行政机关最终裁决的行政行为。所以山西省人民政府不予受理复议申请符合法律规定。遂判决驳回委托人的诉讼请求。

山西省人民政府的复议决定及太原中院的判决均依据《行政复议法》第三十条第二款规定,认为省政府作出的征地批复属于最终裁决,不能申请行政复议且不能提起行政诉讼。但在明律师认为,《行政复议法》第三十条第二款的主要意思是,满足一定条件的行政复议决定是最终裁决,针对这种行政复议决定不能再提起行政诉讼,而不是指省级人民政府的征收土地决定系最终裁决。于是,委托人在律师的指导下上诉至山西省高级人民法院。山西省高级人民法院经审理认为本案主要涉及两个焦点问题,一是省级政府的征地批复是否属于行政复议的受案范围,二是公民针对省级政府作出的征地批复是否可以申请行政复议。

针对省级人民政府的征地批复是否属于行政复议的受案范围问题,省级人民政府所作的征地批复在现实中和法律上等同于《行政复议法》第三十条第二款所规定的“征收土地的决定”。根据《行政复议法》第十四条关于对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼,也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决之规定,征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为”,实践中,征地批复的相关内容通常已按照《土地管理法》所规定的征地公告程序向公众公布,产生了外部法律效力。同时,国务院法制办作为国务院办事机构,已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。《行政复议法》第三十条第二款明确了省级政府根据其作出征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可以申请行政复议,行政复议的结果即行政复议决定系不可诉的终局裁决。因此,如果省级人民政府作出的征地决定(批复)本身被解释为不能申请行政复议,不仅与行政复议法第六条第(七)项、第(十一)项有关“认为行政机关违法集资、征收财物或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等属于可申请行政复议情形的规定精神不相符合,也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。

村民对省级人民政府作出的征地批复是否有权申请行政复议的问题,根据《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”;第十四条“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护”;第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”等规定精神,农村集体经济组织、村民委员会、村民小组作为集体土地的管理者。代表集体行使所有权,可以申请行政复议;农村集体经济组织、村民委员会、村民小组不申请行政复议的,村民会议、村民小组会议或者村民代表会议可以决定申请行政复议。在上述主体均不申请行政复议时,应当允许土地承包经营权、宅基地使用权受到侵害的农村集体经济组织成员以自己的名义申请行政复议。本案中,从查明的事实看委托人的宅基地和承包地在山西省人民政府作出的227号、461号征地批复征收的土地范围内。从保护当事人复议请求权的客观需要以及全国各地多数省级人民政府的实际做法看,应该赋予农村集体经济组织成员的行政复议申请人资格。最终,山西省高级人民法院依据《行政诉讼法》《行政复议法》的相关规定,判决撤销一审判决,撤销山西省人民政府作出的《不予受理复议申请决定书》,要求其于判决送达之日起受理委托人提出的复议申请。

实践中,很多法院依据《行政复议法》第三十条第二款的规定,认为省级人民政府作出的征收土地决定属于最终裁决,不能申请行政复议,进而驳议申请。但根据立法的本意来看,上述法律规定并未限制当事人对征收土地决定通过行政复议寻求救济。公民、法人或其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定,有权申请行政复议,复议机关依法应予受理,进行实体审查并作出决定。这是在明律师在经历过多起类似案件后对这一问题的最终判定。

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